introducción
La primera reforma agraria de México se puede establecer en 1853,
cuando Santa Anna trató de colocar explícitamente todas las tierras públicas no
escrituradas bajo el control de la nación. Como veremos, Santa Anna sentó las
primeras bases legales para deslindar y recobrar el control de las tierras
públicas que ilegalmente se habían enajenado del control gubernamental y habían
pasado a ser propiedades no gubernamentales.
Una vez que
quedó establecida la situación del derecho patrimonial del estado,
recuperándose así los desaparecidos derechos históricos de la corona sobre todo
dominio geográfico, los presidentes que vinieron a continuación introdujeron
nuevas leyes sobre el porqué y la forma en que el estado debía redistribuir los
derechos de tenencia. A finales del decenio de 1850, el gobierno de Benito
Juárez aprobó leyes destinadas a deshacer las posesiones agrarias de la iglesia
y del ejido (tierras de propiedad comunal, trabajadas comunalmente),
instituciones ambas que tanto él como muchas otras personas consideraban que,
en forma egoísta, mantenían las tierras improductivas e incluso fuera del
mercado. De 1876 a 1910, Porfirio Díaz aprovechó la presidencia para orientar la
política agraria en una dirección muy distinta de la que Juárez se hubiese
propuesto jamás.
En tanto que
con las leyes de Juárez se trataba de crear propiedades pequeñas y medianas
necesarias para ayudar a la estructuración de un campesinado similar al que
había contribuido a la prosperidad de Europa y de Estados Unidos, Díaz recurrió
a las mismas leyes para crear nuevas haciendas privadas y ampliar las antiguas.
Por la época en que Díaz ascendió al poder, en 1876, el modelo de desarrollo
mundial de la agricultura ya había cambiado, para pasar de las granjas
familiares a los grandes consorcios orientados a la exportación, y Díaz emuló
ese modelo con el fin de "modernizar" México.
Durante el
gobierno de Díaz, cuando una enorme cantidad de títulos de tenencia sufrieron
el traspaso forzoso de propiedades que no eran haciendas (como granjas
comunales, propiedades de mediano tamaño o pequeñas unidades) a posesiones de
tipo hacienda, la política de ese gobernante modificó el concepto de
"enajenación" de las tierras, que de ilegal pasó a ser legal. Tal
enajenación se definía ahora como una redistribución legalmente permitida (y a
menudo obligatoria) de las tierras públicas, que pasaban a ser grandes fincas
privadas.
Entre
quienes criticaban la política de enajenación de Díaz, su redistribución de la
tierra vino a significar que las masas rurales quedaban privadas de la
posibilidad de poseer tierras "publicas", así como de tramitar su
acceso a estas, por dos razones. En primer lugar, si las tierras se otorgaban a
las grandes fincas, las masas no podían tener la esperanza de poseerlas. Y por
otro lado, si a los comuneros o a los campesinos pobres se les daban tierras,
pocos eran los que podían aspirar a conservarlas, debido a su falta de
experiencia y a la imposibilidad de mantener a raya a los rapaces hacendados,
quienes compraban, atemorizaban o asesinaban a los minifundistas, con el fin de
ampliar el sistema de la hacienda.
Aun cuando
Díaz afirmaba que únicamente estaba enajenando tierras públicas para dejarlas
en manos privadas con el objeto de liberarlas y tratar de que fuesen
productivas, su programa iba mas allá de lo que decía. De hecho, contrató
compañías deslindadoras para que encontraran "tierras públicas", es
decir, tierras que no estuvieran debidamente registradas ante el gobierno;
cuando las "hallaban", estas compañías -algunas de las cuales eran
empresas ferrocarrileras- recibían una parte de las mismas. El resultado de
esto fue que decenas de miles de campesinos perdieron las tierras que habían
sido suyas desde épocas inmemoriales, sin que les importara la existencia de
algún requisito para registrar sus títulos en una lengua "extranjera"
(el español) y en un lugar del "extranjero" (la ciudad de México).
Para
examinar la "enajenación" de tierras públicas desde 1863 hasta 1909,
empezamos por analizar los aspectos pertinentes del derecho agrario mexicano,
así como por cuantificar los cambios en la tenencia de la tierra, empleando
estadísticas que reunió el autor en el decenio de 1960, y que volvió a
comprobar a finales de los años setenta. Comparamos nuestros resultados con las
estimaciones realizadas anteriormente, en especial por Helen Phipps y José L.
Cossío, cuyas cifras no presentan ni una metodología ni un desglose completos
y, por consiguiente, han hecho surgir dudas. La exposición de Cossío carece de
sistema y resulta confusa.
La
información estadística que hemos obtenido para este estudio se ha desarrollado
en forma de datos globales y datos detallados. Estos últimos se calcularon a
partir de las estadísticas desagregadas de que se disponía en materia de
redistribución de títulos agrarios en cada una de las 31 entidades políticas
que a la sazón existían en México. Los datos globales se calcularon solamente
para el país como un todo (sin desglosarlos por estados y territorios de la
nación), a partir de informes gubernamentales resumidos y anuarios estadísticos
de finales del siglo XIX y principios del XX.
En el cuadro 1 se muestran algunos
de los resultados; se comparan allí los puntos de vista globales y desglosados en
cuanto a la distribución de la tierra bajo el régimen de Díaz, con las
perspectivas globales que desarrollaron Phipps y Cossío. En este estudio se optó
por los datos detallados, no sólo porque proporcionan el fundamento para el
análisis del efecto que ejerció la política gubernamental en los estados y
territorios, sino también porque nos permiten mostrar la base geográfica
mediante la cual se llega al total.
Aun cuando
el total desglosado de la redistribución agraria de Díaz (47.5 millones de
hectáreas) es el menor de los cuatro estimados que se dan en el cuadro 1 y
constituye solamente 81.1% del total global al que llegamos en cuanto a
redistribución de la tierra (58.6 millones de hectáreas), representa 88% del
cálculo global de Phipps (53.9 millones de hectáreas). El dato global que
calcula Cossío (69.6 millones de hectáreas) se basa más en la intuición que en
la evaluación estadística. De hecho, los datos desglosados del cuadro 1
ofrecen, pues, una muestra que constituye 80% de nuestra consideración global
de dichos datos y 88% del punto de vista de Phipps.
Respecto de
la cantidad de superficie de tierra que se vio afectada por la redistribución
agraria durante el gobierno de Díaz, la perspectiva detallada da un total de
26%, contra los totales brutos de 29.8%, que nosotros obtenemos, y de 27.4%, en
el caso de Phipps. Este porcentaje global que obtiene Phipps vendría a
significar que en total -durante algunos años del gobierno de Juárez y hasta
1906- hubo una redistribución de 50.8% de la superficie territorial de todo
México, lo cual no es creíble.
Todas las estimaciones que se dan en el cuadro 1 se refieren a los subtotales
en que se desglosa el total nacional, según el tipo de enajenación de la
tierra. Por ende, en las páginas que siguen encontraremos expresiones que
requieren de definición. Como ya hemos visto, la palabra
"enajenación" tiene varios significados. Según el contexto, puede
significar "redistribución", "transferencia" o
"transferencia obligatoria" de tierras, en todos los casos de manera
legal (o ilegal), conforme a lo que sigue: baldíos -concesiones de tierras
públicas sin títulos de propiedad, a personas que las solicitan-; ventas -venta
de tierras públicas-; composición -concesiones de tierras que ya se poseían sin
título legal-; deslindes -tierras otorgadas a las compañías deslindadoras que
localizaban y delimitaban tierras públicas por nadie reclamadas-; "no
haber baldíos" -tierras (declaradas no públicas) que en primera instancia
se determinaba que eran privadas-; ejidos -concesiones de tierras comunales a
miembros individuales de la comuna .[1]
Los
datos estadísticos empleados como fundamento de los cuadros que figuran en el
apéndice A se han extraído de las Memorias de la Secretaria de
Fomento, del Anuario estadístico de esa misma dependencia y
del libro de José L. Cossío, ¿Cómo y para quienes se ha monopolizado la
propiedad rustica en México?[2] El método que se empleó para reunir esos datos fue el de identificar el
número de hectáreas enajenadas, por estado, por tipo y por número de
beneficiados, y luego ordenar los datos, de la manera más aproximada posible,
por periodos presidenciales. Con el fin de comprobar la validez de estas
estadísticas, los totales se compararon con los totales brutos de enajenación
de tierras que se obtienen de las Memorias, del Anuario
estadístico y del trabajo de Cossío, en diversas secciones de estas
publicaciones. Nosotros podemos responder por 82%, aproximadamente, de los
totales que en ellas se mencionan.[3]Aun cuando la información no abarca el cien por
ciento de las transferencias de tierras cuando se comparan con los totales
brutos, los datos estadísticos indican, como mínimo, tendencias que se delinean
fácilmente. Además, estos datos aportan una medición de las tierras enajenadas
más exacta que las que hasta ahora se han recopilado.
Se
escogió el afro de 1853 como el punto de partida para el presente análisis
porque marca el comienzo del primer intento que se hace en México en cuanto a
reforma agraria.[4] Y se eligió 1909
como el final de este periodo porque coincide con la conclusión de un programa
agrario efectivo, justamente antes de la revolución de 1910.
De las tres secciones que siguen, la II contiene una
perspectiva cronológica de la legislación agraria importante, por periodo
gubernamental, desde 1853 hasta 1909. En esta sección se recogen las leyes que
constituyeron la base para el cambio de la tenencia agraria; en las primeras
páginas se hace un breve repaso de la historia de México desde la Independencia
hasta 1853, y se incluye una referencia a las primeras leyes de la Colonia que
fueron importantes para el desarrollo del cuerpo de leyes agrarias de México. La
sección III es un análisis del efecto que tuvo la política agraria
gubernamental en cada periodo, y comprende datos estadísticos sobre el cambio
de la propiedad agraria. Y la sección IV es un conjunto de apéndices que
proporciona las estadísticas básicas para el análisis.
[1] 1. James W. Wilkie, The Mexican Revolution:
federal expenditure and social change since 1910, Berkeley, University of
California Press, 1970, p. 45.
[2] . José L. Cossío, ¿Cómo y por quienes se ha monopolizado
la propiedad rústica en México?, México, Editorial Jus, 1966, segunda
edición.
[4] Para una exposición sobre las ramificaciones de la reforma
agraria y de las complejidades inherentes a ella, véase James W. Wilkie,Measuring
land reform, Los Angeles, UCLA, Latin American Center, 1974, p. 1, nota 1.
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